سه شنبه ۲۵ خرداد ۱۴۰۰
 

آخرین مطالب

تحلیلی بر قوانین تسهیل‌کننده ترخیص بهنگام کالا از بنادر

سیدمهدی فرومند | کارشناس مسئول معاهدات غرامت و جبران خسارتِ سازمان بنادر و دریانوردی
بنادر تجاری کشور، نقشی اساسی در زنجیره‌ی حمل‌ونقل تجاری به‌عنوان مبادی ورود و صدور کالا دارند و قاعدتا به‌منظور تسهیل در کارکردهای این مراکز حاکمیتی و اقتصادی، تصویب قوانین و مقررات متناسب با شرایط خاص هر یک از بنادر از اهمیت بسزایی برخوردار است. مدیرعامل محترم سازمان بنادر و دریانوردی در برنامه «گفت‌وگوی روز» شبکه بین‌المللی خبرِ صدا و سیما با موضوع «وضعیت تخلیه و بارگیری کالا در بنادر تجاری کشور» در تاریخ دوم آبان‌ماه سال جاری، به استراتژی توسعه‌ی بنادر اشاره کرده و ترخیص سریع کالا از بنادر  و کاهش هرچه بیشتر مدت ماندگاری کالا از این اماکن را که منجر به حداقل‌رسیدن رسوب کالا خواهد شد، در زمره اقدامات سازمان دانست. هرچند مهندس راستاد تصریح کرد که کانتینرهای دپوشده در محوطه‌های بندری با توجه به ظرفیت بنادر، متعارف است.
تردیدی نیست که بهره‌گیری از روش‌های جابه‌جایی مناسب کالا در کمترین زمان و با ارزان‌ترین شیوه‌ها از محل تولید به بازارهای توزیع، نقش مهمی در تجارت بین‌الملل ایفا می‌کند و در این میان چنانچه میزان هزینه توزیع کالا در زنجیره‌ی حمل‌ونقل کمتر باشد، بر بهای تمام‌شده‌ی کالا موثر است. از طرفی، بنادر به‌عنوان مبادی ورودی و خروجی کالا، از انبارها و محوطه‌هایی برخوردارند که کالاها به منظور انجام تشریفات قانونی تحت یکی از رویه‌های گمرکی (در مورد بنادر واقع در قلمروی گمرکی) و یا اجرای ضوابط مقرر در بنادر واقع در مناطق آزاد تجاری ـــ  صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی بندری کشور، در آن قرار می‌گیرند، تا پس از اعمال مقررات قانونی، از بنادر خارج و ترخیص شوند. مسئله‌ای که در این‌جا مطرح می‌شود، علت ماندگاری و به تعبیری رسوب کالاها و کانتینرها در محوطه‌ی بنادر اعم از بنادر واقع در قلمروی گمرکی، مناطق آزاد، و نیز بنادر ویژه اقتصادی است که می‌توان از زوایای مختلف به آن نگاه کرد. نظر به توسعه‌ی اماکن بندری و افزایش ظرفیت بنادر تجاری کشور ما، به نظر موضوع رسوب کالاها در بنادر به عوامل دیگری بازمی‌گردد که تحقیق در این خصوص نیازمند بررسیِ همه‌جانبه‌ی علمی با توجه به تجربیات و آمارهای موجود در این زمینه است. اما آن‌چه در این مقاله مورد توجه نگارنده قرار گرفته است، زاویه دیگری از مسئله است و آن تحلیل قوانین حاکم بر تسریع در تخلیه و بارگیری کالا در بنادر و ترخیص کالاها از این مراکز مهم اقتصادی و به تعبیری ظرفیت‌های قانونی تسهیل‌کننده در بنادر تجاری به‌منظور سرعت در ترخیص کالاست. نکته حائز اهمیت در این خصوص اما، به کارکرد نوین بنادر با توجه به ورود این مراکز اقتصادی دولت، به دوره تحول مبتنی بر کارکردی هوشمند، همراه با همراهی بخش خصوصی در حوزه وظایف تصدی بندری، تحت نظارت دولت و تبدیل بنادر سنتی (بنادر خدماتی و ابزاری) به بنادر مالکی، نیز بنادری که فعالیت‌ها در آن با شیوه‌های مشارکت عمومی ـــ خصوصی انجام می‌شود، باز می‌گردد؛ اماکنی که به‌عنوان مراکز تولید ارزش‌افزوده در کالا در کنار نقش توزیعی، مطرح هستند.
یکی از خصیصه‌های مهم بنادر تجاری در قالب یک بنگاه مهم اقتصادی، به اعمال حاکمیت اقتصادی دولت از طریق این مراکز مربوط می‌شود. از این نظر شایسته است قواعد خاص و عام مبتنی بر تسهیل فعالیت بنادر تجاری در جهت کاستن از مدت ماندگاری کالا نیز مورد بررسی قرار گیرد. حسب بند «ج» ماده سه قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 8/11/1386، سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت و بنگاه‌های گروه سوم فعالیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی، منحصرا در اختیار دولت بوده و مطابق تبصره یک این بند، تنها خرید خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی از بنگاه‌های غیردولتی در فعالیت‌های این گروه به شرط حفظ مالکیت صد در صد دولت و به موجب آیین‌نامه مربوط، مجاز  تلقی شده است. با این وصف می‌توان گفت انحصار مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت در فعالیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی گروه سوم برای دولت در راستای اعمال حاکمیت اقتصادی این نهاد و نقش اساسی این فعالیت‌ها و موسسات ذکرشده در این گروه با توجه به خصیصه عمومی‌بودن این خدمات، توجه به منافع عمومی و مصالح اجتماعی است. موضوعی که همواره موردنظر قانون‌گذار  و مسئولان مربوط در کارکردهای بنادر قرار می‌گیرد. بدین ترتیب ورود بخش خصوصی در فعالیت‌های بندری و دریایی باید با توجه به مقررات این قانون و سایر قوانین و مقررات حاکم که از آن سخن خواهیم گفت، و خصیصه حاکمیتی این موسسه دولتی صورت پذیرد.
شایان ذکر است ماده هشت قانون مدیریت خدمات کشوری پس از تعریف امور حاکمیتی، ازجمله این امور را سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخش‌های اقتصادی، فراهم‌کردن فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار دانسته است. نتیجه این‌‌که بنادر تجاری به‌عنوان املاک و اموال دولتی تحت مدیریت و اختیار دولت و تدابیر حاکمیتی اداره می‌شوند. از طرفی قانون‌گذار در ماده واحده قانون تسریع در امر تخلیه و بارگیری کشتی‌ها در بنادر مصوب 20/2/1395 با اصلاحات مورخ 10/11/1396 این قانون، مقرر کرده است دولت با توجه به زیرساخت‌ها و تجهیزات بنادر و مدیریت واردات و صادرات از طریق دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط، بخش خصوصی و صاحبان کالاهای وارداتی و صادراتی و به‌منظور پیشگیری از معطل‌شدن کشتی و تسریع در تخلیه و بارگیری در بنادر کشور، و نیز توسعه و تکمیل بنادر و تاسیسات بندری و تامین تجهیزات مورد نیاز، مطابق مقررات مناطق آزاد تجاری ـــ صنعتی و ویژه اقتصادی، از محل منابع داخلی خود مندرج در بودجه سنواتی یا از محل سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی اقدام کند. ضمن آن‌که سازمان بنادر و دریانوردی می‌تواند از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی نیز بهره‌ گیرد و در این راستا به‌منظور جلب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و افزایش ظرفیت نگهداری کالا و سرعت تخلیه و بارگیری، امکان اجاره اراضی و اعیانات سازمان در بنادر به اشخاص حقیقی و حقوقی واجد شرایط اعم از دولتی یا غیر دولتی فراهم است و چنین قراردادهایی از هر  نظر، صرفا تابع قانون مدنی، قانون روابط موجر و مستاجر سال 1376 و شرایط مقرر میان طرفین خواهد بود. از طرفی هیئت‌عامل این سازمان باید تعرفه حقوق، عوارض و هزینه‌های خدمات بندری و دریایی را به نحوی تعیین و ابلاغ کند که منجر به افزایش ورود کشتی‌های بزرگ تجاری به بنادر و کاهش مدت ماندگاری کالا در این اماکن شود. موضوعی که تحت‌عنوان نظام انعطاف‌پذیر تعرفه بندری و دریایی در سازمان مورد توجه مسئولان مربوط قرار گرفته است. با این توصیف، در این ماده واحده نیز، قانون‌گذار علاوه بر توجه به موضوع سرعت در تخلیه و بارگیری کشتی‌ها در بنادر، کاهش زمان ماندگاری کالا در این مراکز مهم اقتصادی را از نظر دور نداشته و درصدد جلوگیری از رسوب کالا در بنادر به‌ویژه با توجه به دگرگونی کارکردهای بنادر تجاری در دهه‌های اخیر  بوده است.
متن قانونی دیگر در این خصوص، بند الف ماده 51 قانون پنج‌‌ساله برنامه‌ی ششم توسعه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران است که در تاریخ 14/12/1395 به تصویب رسید. این بند به سازمان بنادر و دریانوردی اجازه داده است با رعایت سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و قانون اجرای سیاست‌های کلی این اصل و الحاقات بعدی آن، نسبت به مشارکت با شرکت‌های معتبر بین‌المللی (داخلی و خارجی) برای تشکیل شرکت‌هایی به‌منظور سرمایه‌گذاری و بهره‌برداری از بنادر اصلی با کارکرد بین‌المللی اقدام کند، به‌طوری‌‌که سهم سازمان بنادر و دریانوردی و بخش خصوصی داخلی، حداقل 51 درصد در نظر گرفته شود. ازاین‌رو این سازمان می‌تواند با استفاده از سرمایه‌گذاری داخلی و بین‌المللی، در چارچوب سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و قوانین حاکم، نسبت به توسعه بنادر اقدام کند که چنین تدابیری قاعدتا منجر به افزایش هرچه بیشتر توان عملیاتی و توسعه بنادر تجاری کشور خواهد شد. با این حال آن‌چه مهم تلقی می‌شود، افزایش انگیزه صاحبان کالاها برای ترخیص سریع کالا‌های وارده به بنادر، پس از طی تشریفات قانونی مقرر است؛ موضوعی که نیازمند همکاری و هماهنگی مستمر دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در زمان تخلیه، بارگیری و حمل کالا از بنادر است.
نکته‌ی مهم دیگر، تمایز بنادر واقع در قلمرو گمرکی از بنادر واقع در مناطق آزاد تجاری و مناطق ویژه اقتصادی است. مطابق بند «ص» ماده یک قانون امور گمرکی مصوب 22/8/1390 «قلمرو گمرکی آن قسمت از قلمروی کشور است که در آن قانون امور گمرکی اعمال می‌شود.» از طرفی در راستای بند «ت» این ماده، انبارها، بارانداز‌ها، اسکله‌ها، محوطه‌‌ها و هر محل یا مکانی که تحت نظارت گمرک است و برای انباشتن و نگهداری کالاها به‌منظور انجام تشریفات گمرکی استفاده می‌شود که این امکان می‌تواند انبارهای گمرکی، انبارهای اختصاصی و سردخانه‌های عمومی باشد، در زمره اماکن گمرکی تلقی می‌شود. بدین ترتیب ورود و ترخیص کالا از آن دسته بنادر تجاری ‌که در قلمروی گمرکی واقع است، تابع قانون امور گمرکی و به تبع آن، آیین‌نامه اجرایی این قانون و سایر قوانین و مقررات مربوط ازجمله قانون مقررات صادرات و واردات و آیین‌نامه این قانون است. در این بنادر تخلیه کالا موکول به موافقت گمرک است و مرجع تحویل گیرنده (موضوع بند «ک» ماده یک این قانون) مکلف است قبل از تخلیه کالا هماهنگی لازم را با گمرک به عمل آورد، ضمن آن‌که ترتیبات نظارت بر تخلیه و نحوه فهرست‌برداری، پذیرش، تحویل، چیدمان، ثبت دفاتر و تنظیم صورت‌مجالس و چگونگی تسویه محمولات وسیله نقلیه و ترتیب تحویل و تحول کالا به انبارهای گمرکی مطابق آیین‌نامه اجرایی این قانون است. (ماده 19) ازاین‌رو عملیات بندری ازجمله تخلیه و بارگیری و انبارداری در بنادر واقع در قلمروی گمرکی علاوه بر قوانین و مقررات مجری در سازمان بنادر و دریانوردی، تابع قوانین و مقررات و تشریفات گمرکی است. از طرفی در بنادر واقع در مناطق آزاد تجاری ـــ صنعتی و بنادر ویژه اقتصادی (مگر در مورد استثنایی و مصرح در قانون امور گمرکی) موضوع مشمول قوانین و مقررات حاکم در این مناطق (ازجمله قوانین و مقررات مجری در سازمان بنادر و دریانوردی) است. همان‌طور که ماده 158 قانون امور گمرکی مقرر می‌دارد «به استثنای موارد مصرح در این قانون نحوه ورود و صدور کالا، تحویل و تحول، نگهداری، محدودیت‌ها و ممنوعیت‌ها در مناطق آزاد مناطق و مناطق ویژه اقتصادی، حسب موارد تابع قوانین
مربوطه است.»
این در حالی است که مطابق ماده 24 قانون امور گمرکی، مدت مجاز نگهداری کالا در انبارهای عمومی از تاریخ تحویل کالا به این اماکن سه ماه است و صرفا در صورت تقاضای کتبی صاحبان کالا یا شرکت‌های حمل‌ونقل در مورد کالای عبوری و وجود علل موجه به تشخیص گمرک و با پرداخت هزینه انبارداری تا تاریخ موافقت گمرک، این مدت حداکثر تا دو ماه دیگر قابل تمدید است و در صورتی که صاحب کالا ظرف مهلت مقرر برای انجام تشریفات گمرکی و پرداخت وجوه متعلقه اقدام نکند، کالا مشمول مقررات متروکه می‌شود. همچنین به موجب تبصره‌ یک این ماده چنانچه برای نگهداری کالای فاسدشدنی و کالایی که نگهداری آن مستوجب هزینه اضافی است، امکانات لازم در انبارهای گمرکی موجود نباشد، باید بلافاصله پس از تخلیه و تحویل، ترخیص و یا با مسئولیت صاحب کالا و نظارت گمرک به انبار متناسب منتقل شود. در غیر این‌صورت مرجع تحویل‌گیرنده هیچ‌گونه مسئولیتی در قبال ضایع یا فاسدشدن آن‌ها ندارد و گمرک بلافاصله مقررات متروکه را در مورد آن کالا اعمال می‌کند. همچنین مطابق تبصره دو این ماده، چنانچه کالاهایی که برای آن‌ها سند ترخیص یا فروش صادر شده است، ظرف مدت یک ماه از انبارها خارج نشوند، مشمول مقررات متروکه می‌شوند؛ هرچند این مهلت با اعلام موافقت مرجع تحویل‌گیرنده و گمرک قابل تمدید است. از طرفی مطابق تبصره 4 این ماده، تعیین مهلت توقف کالا در مناطق آزاد تجاری ـــ صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی بر اساس ضوابط قانونی مناطق مذکور در اختیار سازمان‌های مسئول این مناطق است، ضمن آن‌که کالاهایی که در این مناطق پس از انقضای مهلت‌های مقرر توسط سازمان‌های مذکور مهلت منقضی اعلام می‌شوند نیز مشمول مقررات کالای متروکه می‌شوند.
نکته آخر، در مورد قانون امور گمرکی در ارتباط با تسهیل و تسریع در انجام تشریفات گمرکی در مبادی ورودی و خروجی است. مطابق ماده 12 این قانون، نمایندگان وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مسئول سایر کنترل‌ها موظفند به صورت هماهنگ و تحت نظارت گمرک سامان‌دهی شده و اقدامات لازم را به عمل آورند. این در حالی است که مطابق بند پنج ماده واحده قانون تسریع در امر تخلیه و بارگیری کشتی‌ها در بنادر مصوب 20/2/1395 و اصلاحیه مورخ 10/11/1396، سازمان بنادر و دریانوردی و کلیه سازمان‌های مسئول در امر پذیرش ورود و خروج (پاس) کشتی و همچنین ورود و خروج کالا به / از بنادر، موظفند حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ لازم‌الاجراشدن این قانون، نماینده خود را در محلی که توسط سازمان مذکور در بنادر کشور تعیین می‌شود، مستقر کنند تا با مدیریت نماینده این سازمان، بدون فوت وقت و به صورت مستمر در طول شبانه‌روز، امور پذیرش ورود و خروج (پاس) کشتی‌ها و همچنین ورود و خروج کالا به / از بنادر را انجام دهند.
با عنایت به آن‌چه در این مختصر گفته شد، به نظر می‌رسد رویکرد قانون‌گذار در جهت تسهیل و تسریع امور مربوط به تخلیه و بارگیری کشتی‌ها در بنادر و نیز ترخیص بهنگام کالاهای وارده به بنادر است، ضمن آن‌که بنادر تجاری کشور ما از ظرفیت‌ها، امکانات، تجهیزات و توان عملیاتی مناسبی در این خصوص برخوردار هستند
۱ آذر ۱۳۹۹ ۱۵:۲۷