جمعه ۲۴ اردیبهشت ۱۴۰۰
 

اخبار

نارسایی قانونی در تعیین حدّ بستر و حریم دریای خزر

دکتر همایون خوشروان| مدیر سابق مرکز ملی مطالعات و تحقیقات دریای خزر رئیس گروه پژوهشی مدیریت محیط زیست وزارت علوم، تحقیقات و فناوری
نارسایی قانونی  در تعیین حدّ بستر  و حریم دریای خزر
رشد فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سواحل اقیانوس‌ها، دریاها، دریاچه‌ها و تالاب‌ها موجب تراکم و گسترش جمعیت در مناطق ساحلی،  طی قرن بیستم و آغازه هزاره سوم میلادی شده است. در طول زمان، نبود شناخت صحیح ماهیت فیزیکی سواحل و تجاوز به حد بستر و حریم محیط‌های ساحلی بحران‌های جدی و شرایط ناگواری را برای جامعه انسانی در مقابل مخاطرات طبیعی چون: تسونامی، مد حاصل از توفان و افزایش سطح آب دریاها به وجود آورده است و از سوی دیگر، فشار مضاعف دخالت‌های انسانی، با ساخت‌وساز کاربری‌های گوناگون در سواحل، سبب ازبین‌رفتن و تخریب منابع طبیعی به‌شکل فزاینده‌ای شده است. برای مثال، در سواحل جنوبی دریای خزر طی سال‌های 1345 تا 1357، احداث شهرک‌های ساحلی، ایجاد مزارع و باغات، مجتمع‌های گردشگری و کارخانجات بزرگ موجب ازبین‌رفتن حجم وسیعی از تپه‌های ماسه‌ای و سایر ساختارهای حفاظت طبیعی شد. پس از آن، طی 18 سال، با افزایش سطح تراز آب دریا به میزان 5/2 متر، سطح گسترده‌ای از منابع اقتصادی و زیرساخت‌های منطقه در معرض تخریب و آسیب‌دیدگی جدی قرار گرفت و دولت، در راستای جلوگیری از روند افزایش بحران، هزینه‌های سنگینی را برای ساخت دیواره‌های حفاظتی در کرانه دریای خزر متحمل شد. در یک نگاه کلی، چنین استنباط می‌شود که مدیریت نادرست در مناطق ساحلی، شرایط ازبین‌رفتن منابع اقتصادی و شدت آسیب‌پذیری فیزیکی را در سواحل دریای خزر فراهم می‌کند. برای جلوگیری از این آسیب‌ها و هدررفت منابع، طی چند دهه اخیر شاهد تصویب مواد قانونی و الزامات اجرایی، برای سامان‌دهی سواحل و حفاظت از منابع موجود در آن، بوده‌ایم. در این گزارش، به بررسی روند تکاملی قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی صادرشده برای تعیین محدوده اراضی مستحدثه ساحلی، حد بستر و حریم سواحل دریای خزر خواهیم پرداخت.
پیشینه تاریخی مصوبات قانونی در مورد سواحل کشور
بررسی پیشینه تاریخی مستندات قانونی مرتبط با سواحل دریا، دریاچه، تالاب و رودخانه‌های کشور موید تحولات خاصی در روند مصوبات قانونی برای تعیین حد بستر و حریم اراضی ساحلی دریای خزر و حفاظت از آن‌هاست؛ در قدیمی‌ترین مصوبه قانونی هیئت‌وزیران در مورد سواحل، که به هفدهم خردادماه سال 1311 شمسی تعلق دارد، دولت از تعلق و حق تملک اراضی مستحدثه ساحلی، که به واسطه عقب‌نشینی آب دریا حاصل می‌شود، صرف‌نظر می‌کند و عنوان می‌شود که وزارت مالیه نباید برای استرداد اراضی ساحلی که در تصرف مردم است مزاحم متصرفان شود. پس از آن، هیئت‌وزیران در جلسه 19 آبان‌ماه سال 1324، طبق پیشنهاد شماره 571 ـــ 8523 وزارت دارایی، تصویب‌نامه شماره 1679 راجع به اراضی مستحدثه ساحلی، مصوب 17 خردادماه سال 1311، را ملغی کرد و اراضی مستحدثه ساحلی، مانند سایر اموالی که مالک خاصی ندارد، در تملک دولت شناخته شد. همچنین، وزارت دارایی مکلف شد که جزء قانون متمم بودجه [سال] 1324 ماده‌ بخصوصی به مجلس شورای ملی پیشنهاد کند که آن‌چه از اراضی مستحدثه که تاکنون به تصاحب اشخاص درآمده و مورد احتیاج باشد، از نظر حفظ مصالح کشور، از متصرفان قبلی خریداری و یا به اراضی بلامعارض دیگر، که مورد استفاده دولت نباشد، تعویض کند. در حقیقت، طی این دوره زمانی کوتاه دیدگاه دولت در مدیریت سواحل تغییر می‌کند و دولت اراضی به‌جای‌مانده از پسروی آب حوضه‌های ساحلی را متعلق به خود می‌داند.
سپس در سیزدهم مهرماه سال 1342، هیئت‌وزیران بار دیگر مصوبه‌ای 10 ماده‌ای را در مورد اراضی مستحدثه ساحلی صادر می‌کند. در این مصوبه اجرایی قید می‌شود که اراضی مستحدثه جزء اموال دولت است و اشخاص [حق] تقاضای ثبت آن را ندارند. چنانچه نسبت به اراضی مذکور تابه‌حال از طرف اشخاص حق تقاضا ثبت شده باشد، درصورتی‌که سند مالکیت نسبت به آن صادر نشده باشد، درخواست ثبت آن‌ها باطل و از درجه اعتبار ساقط است؛ و در ماده (2) این مصوبه، اراضی مستحدثه به زمین‌هایی اطلاق می‌شود که 150 سانتی‌متر بالاتر از سطح آب دریا در آخرین نقطه مد به جای مانده، 60 ‌متر فاصله داشته باشد. در این زمان برای اولین بار، نحوه تعیین محدوده اراضی مستحدثه ساحلی به‌صورت کاملا مشخص تعریف می‌شود. در آن زمان، نگاه دولت به مدیریت حریم ساحلی عمیق‌تر شده و با صدور این مصوبه، در صدد حفاظت بهینه از منطقه ساحلی بوده است؛ وزارتخانه‌های کشاورزی، دادگستری و کشور متولیان اجرای این مصوبه شده‌اند.
 
قانون اراضی ساحلی
اولین قانون مشخص در مورد مدیریت سواحل کشور، در 25 مردادماه سال 1346، به نام قانون اراضی ساحلی توسط مجلس شورای ملی به تصویب رسید. این قانون در 9 ماده و تبصره‌های مربوط به آن وضع شد و برای اجرا در اختیار دولت وقت قرار گرفت. در ماده (1) قانون مزبور، اراضی مستحدثه به‌عنوان زمین‌های حاصل از پایین‌رفتن سطح آب دریای خزر و دریاچه‌ها و یا خشک‌شدن مرداب‌ها و باتلاق‌های ساحلی محسوب می‌شود و قانون مزبور مالکیت آن را مختص به دولت دانسته است و اشخاص حق تقاضای ثبت و تملیک آن‌ها را ندارند. در تبصره (1) ماده یادشده قید شده است که حدود اراضی مستحدثه در مورد سواحل دریای خزر تا 150 سانتی‌متر ارتفاع از سطح آب دریا در آخرین نقطه مد خط ساحلی سال 1342 خواهد بود و در مورد سایر حوضه‌های ساحلی ذکرشده در ماده (1)، حدود اراضی مستحدثه محدوده‌ای است که بنا به پیشنهاد وزارت کشاورزی و تصویب هیئت‌وزیران تعیین می‌شود.
در تبصره (2)، وزارت کشاورزی برای تعیین حد اراضی مستحدثه مکلف شده است. در ماده (3) حریم دریای خزر 60 متر از آخرین نقطه مد اعلام شده است و هیچ‌کس، حتی با داشتن سند مالکیت، حق تصرف آن را ندارد. در مورد حد حریم سواحل خلیج‌ فارس و دریای عمان نیز همان فاصله 60 متر از آخرین حد مد است که توسط وزارت کشاورزی تعیین می‌شود. در تبصره ماده (7) این قانون قید شد که دولت مکلف است، بلافاصله پس از تصویب این قانون، اعتبار لازم به‌منظور نقشه‌برداری و نصب علایم و تعیین حدود اراضی مستحدثه ساحلی شمال را در اختیار وزارت کشاورزی قرار دهد. در این قانون در مورد مالکیت و نحوه استفاده از اراضی مستحدثه در محدوده‌های شهری و غیرشهری نیز تصمیم‌گیری شد. در حقیقت برای اولین بار، تعیین حریم برای سواحل مهم کشور، بالاخص دریای خزر، با فاصله 60 متر از خط ساحل،
مطرح می‌شود.
 
قانون ملی‌شدن آب
در مورد سواحل، مجلس شورای ملی در 27 تیرماه سال 1347 دومین قانون مهم را صادر کرد. در ماده (1) این قانون ـــ  ملی‌شدن آب ـــ  صراحتا عنوان شده است که کلیه آب‌های جاری در رودخانه‌ها و انهار طبیعی و دره‌ها و جویبارها و هر مسیر طبیعی دیگر، اعم از سطحی و زیرزمینی و همچنین سیلاب‌ها و فاضلاب‌ها و زه‌آب‌ها و دریاچه‌ها و مرداب‌ها و برکه‌های طبیعی و چشمه‌سارها و آب‌های معدنی و منابع آب‌های زیرزمینی، ثروت ملی محسوب می‌شود و متعلق به عموم است و مسئولیت حفاظت و بهره‌برداری از این ثروت ملی و احداث و اداره تاسیسات توسعه منابع آب به وزارت آب و برق محول می‌شود.
همچنین در ماده (2) آن عنوان شده است که بستر انهار طبیعی و رودخانه‌ها، اعم از این‌که آب دائم یا فصلی داشته باشند، متعلق به دولت است و پهنای آن تا حدی است که مسیر رودخانه یا نهر را در حداکثر طغیان معمولی نشان دهد، و همچنین است ساحل دریاها و دریاچه‌ها. طبق قانون اراضی ساحلی مصوب 25 مرداد ماه سال 1346، ایجاد هر نوع اعیانی در بستر انهار و رودخانه‌ها و در سواحل دریا و دریاچه‌ها، اعم از طبیعی و یا مخزنی، با توجه به حریم قانونی، ممنوع است؛ مگر با اجازه وزارت آب و برق. در حقیقت به استناد متن مواد یکم و دوم مشروح قانون یادشده، مسئولیت حفاظت و بهره‌برداری از منابع آب ملی به وزارت نیرو سپرده شد و هر نوع تغییر کاربری و احداث اعیانی باید با مجوز آن وزارتخانه صورت می‌پذیرفت.
 
قانون اراضی مستحدث ساحلی
قانون اراضی مستحدث ساحلی، مصوب 29 تیرماه سال 1354، یکی دیگر از قوانین مهم در رابطه با مدیریت سواحل است. در بند «الف» ماده (1) این قانون، در ابتدا اراضی مستحدثه تعریف شده است. اراضی مستحدث عبارت است از زمین‌هایی که در نتیجه پایین‌رفتن سطح آب یا هر نوع جریان آب در کرانه‌های دریا و دریاچه‌ها و جزایر و یا در نتیجه پایین‌رفت آب یا خشک‌شدن تالاب‌ها ظاهر و یا ایجاد می‌شود. در بند «ب» این قانون، اراضی ساحلی و یا محدوده ساحلی تعریف می‌شود. اراضی ساحلی پهنه‌ای است با عرض مشخص از اراضی مجاور دریا و دریاچه‌ها یا خلیج، که حداقل از یک‌سو به کنار دریا یا دریاچه یا خلیج متصل باشد. در بند «ج» تالاب تعریف شده است. تالاب، اعم از اراضی مرداب، باتلاق یا آب‌بندان طبیعی که سطح آن، در حداکثر ارتفاع آب، از پنج هکتار کمتر نباشد؛ و بند «د» حریم را قسمتی از اراضی ساحلی یا مستحدث دانسته که یک طرف آن متصل به آب دریا یا دریاچه یا خلیج یا تالاب باشد. در ماده (2)، عرض و پهنای اراضی مستحدث ساحلی تعیین شده است، به‌گونه‌ای که در بند «الف» این ماده عنوان شده است، عرض اراضی مستحدث دریای خزر خط ترازی است به ارتفاع 150 سانتی‌متر از سطح آب در آخرین نقطه پیش‌رفت آب در سال 1342، ولی در نقاطی که این خط به جاده سراسری عمومی ساحلی فعلی برخورد می‌کند، جاده مزبور حد اراضی مستحدث است. همچنین در بند «ب» عنوان شده است که عرض اراضی ساحلی خلیج‌ فارس و دریای عمان دو کیلومتر از آخرین حد پیشرفت آب دریا در بالاترین نقطه مد خواهد بود. در بند «ج»، عرض اراضی ساحلی دریاچه رضاییه یک هزار متر از آخرین حد پیشرفت آب در سال 1353 است، لجن‌زارهای متصل به این عرض و نمک‌زارها تا آخرین حد آن‌ها جزء اراضی ساحلی مزبور است. در بند «د»، عرض حریم دریای خزر 60 متر از آخرین نقطه پیش‌رفتگی آب در سال 1342 و عرض حریم دریاچه رضاییه 60 متر از آخرین نقطه پیش‌رفتگی آب در سال 1353 و عرض حریم خلیج‌ فارس و دریای عمان 60 متر از آخرین نقطه مد است.
در تبصره (1) ماده (2) عنوان شده است که حد حریم و اراضی مستحدثه ساحلی باید توسط وزارت کشاورزی و منابع طبیعی تعیین و علامت‌گذاری شود. در ماده (3) ذکرشده که کلیه اراضی مستحدثه و حریم سواحل به دولت تعلق دارد. در ماده (13) این قانون، قانون مربوط به اراضی ساحلی، مصوب مردادماه سال 1346، ملغی شد.
 
قانون توزیع عادلانه آب
در تبصره (3) ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب، مصوب 22 شهریورماه سال 1361، عنوان شده است که ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخل و تصرف در بستر رودخانه‌ها و انهار طبیعی و کانال‌های عمومی و مسیل‌ها و مرداب و برکه‌های طبیعی و همچنین در حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه‌ها، اعم از طبیعی و یا مخزنی، ممنوع است؛ مگر با اجازه وزارت نیرو. در ماده (4) این قانون صراحتا عنوان شده است که صدور اجازه بهره‌برداری یا واگذاری بهره‌برداری از شن و ماسه و خاک رس بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار و مسیل‌ها و حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه‌ها منوط به کسب موافقت قبلی وزارت نیرو است.
 
آیین‌نامه جلوگیری از آلودگی آب‌ها
در ماده (3) آیین‌نامه جلوگیری از آلودگی آب‌ها، مصوب 24 آذرماه سال 1363، عنوان شده است که سازمان با همکاری وزارتخانه‌های نیرو، کشاورزی، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر وزارتخانه‌ها و سازمان‌های ذی‌ربط، حسب مورد، نسبت به بررسی و شناسایی کیفیت آب‌های ایران از لحاظ آلودگی اقدام کند.
در بند (7) این آیین‌نامه قید شده است که آب‌های پذیرنده عبارت است از آب‌های سطحی و زیرزمینی از جمله قنوات، رودخانه‌ها، دریاچه‌ها و دریاها، که فاضلاب به آن‌ها تخلیه می‌شود.
در بند (8) این آیین‌نامه، منظور از آب‌های ایران عبارت است از کلیه آب‌های داخلی و ساحلی و دریای سرزمینی که تحت حاکمیت دولت جمهوری اسلامی ایران قرار دارند.
در ماده (6) این مصوبه نیاز به طبقه‌بندی کلیه آب‌های پذیرنده، اعم از سطحی و زیرزمینی و دریاچه‌ها و آب‌های ساحلی، با توجه به قدرت جذب و تصفیه طبیعی آلوده‌کننده‌ها، برحسب اولویت‌ها، و به‌تدریج توسط سازمان، و با همکاری وزارتخانه‌ها و موسسات مذکور در تبصره (1) ماده (4)، اظهار شده است.
 
مصوبه 27 خردادماه سال 1380 هیئت‌وزیران
این مصوبه استفاده از حریم دریا را برای احداث تاسیسات ساحلی، اسکله، موج‌شکن، چراغ دریایی، تعمیرگاه و تاسیسات کشتی‌سازی در منطقه صیادی عامری، منطقه جلالی از توابع بندر بوشهر و صلح‌آباد بوشهر، منوط به اخذ مجوز از دستگاه‌های ذی‌ربط، مجاز دانست.
 
آیین‌نامه اجرایی تبصره (2) ماده (2) قانون اراضی مستحدث و ساحلی
در ماده (1) آیین‌نامه اجرایی تبصره (2) ماده (2) قانون اراضی مستحدث و ساحلی مصوب 1354، مصوب 19 فروردین‌ماه سال 1387، واژه‌های تالاب، دریاچه، حدود اراضی مستحدثه، حریم و حد بستر تعریف شد و مسئولیت تعیین حد بستر تالاب‌ها و دریاچه‌ها، براساس داده‌های ثبت‌ابزاری موجود، به وزارت نیرو تنفیذ شد. در ماده (2)، عرض حریم تالاب‌ها (به‌استثنای مرداب و برکه طبیعی) عرصه‌ای به عرض 150 متر است که بلافاصله بعد از حد بستر تعیین می‌شود.
تبصره ـــ  وزارت نیرو مکلف است، ظرف سه سال بعد از ابلاغ این آیین‌نامه، با هماهنگی سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت جهاد کشاورزی، عرض حریم تالاب‌ها و دریاچه‌های موضوع این آیین‌نامه را، براساس شاخص‌های زیست‌محیطی، اقتصادی، اجتماعی و هیدرولوژیکی، با اولویت تالاب‌های ثبت‌شده در کنوانسیون رامسر، تعیین کند.
در ماده (3)، وزارت نیرو موظف است، ظرف سه سال بعد از ابلاغ این آیین‌نامه، نسبـت به تهیه نقشه حد بستر و حریم اقدام کند، همچنین وزارت جهاد کشاورزی و وزارت نیرو موظف‌اند به‌ترتیب نسبت به علامت‌گذاری حد بستر و حدود اراضی مستحدث، و علامت‌‌گذاری حد حریم، ظرف سه ماه، اقدام کنند.
 
آیین‌نامه اجرایی تبصره ذیل ماده 64 قانون برنامه چهارم، مصوب 1386
تبصره ماده (1): وزارت نیرو مکلف است برای سامان‌دهی سواحل پیشنهاد لازم را تهیه و به کمیسیون این آیین‌نامه ارائه کند.
تبصره ب ماده (2): وزارت نیرو مکلف است، با هدف جلوگیری از تخریب و آلودگی سواحل، توسعه پایدار در مناطق ساحلی و بهره‌برداری عمومی از ساحل دریای خزر، با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و سایر وزارتخانه‌ها، معیارهای تعیین حریم دریا را ظرف مدت چهار ماه مشخص و به کارگروه اعلام کند.
در این آیین‌نامه برای اولین‌بار، کد تراز منفی 7/24متر برای خط مبنای تعیین حد بستر و حریم دریای خزر در فاصله 60 متر توسط وزارت نیرو تعریف شده است. در حقیقت با درنظرگرفتن بیشترین کد تراز آب دریای خزر طی 50 سال اخیر (تراز منفی 5/26متر) و افزودن مقادیر نوسانات فصلی دریای خزر، مد حاصل از طوفان و خیزش موج به کد تراز ارتفاعی 5/26 متر، رقم منفی 7/24متر محاسبه شد و آزادسازی اراضی ساحلی مطابق آیین‌نامه یادشده براساس این کد تراز در دستور کار دولت قرار گرفت.
با توجه به ارزیابی مصوبات قانونی و آیین‌نامه‌های اجرایی مرتبط به آن‌ها و مصوبات متعدد هیئت‌وزیران در مورد مدیریت حفاظت از اراضی ساحلی برای تعیین قلمروی اراضی مستحدثه، حد بستر و حریم رودخانه‌ها، تالاب‌ها، دریاچه‌ها و دریاهای کشور، می‌توان چنین استنباط کرد که مجموع قوانین و مصوبات اجرایی موجود در دو گروه مستندات قبل از انقلاب اسلامی و بعد از آن قابل‌طبقه‌بندی هستند. بررسی پیشینه تاریخی مصوبات نشان می‌دهد که در برهه‌ای از زمان مدیریت حفاظت از اراضی ساحلی چندان برای دولت اهمیت نداشته و اشخاص حقیقی می‌توانستند بدون هرگونه منع قانونی از منابع موجود در راستای منافع خود استفاده کنند (بین سال‌های 1311 تا 1324)؛ اما با گذر زمان، با توجه به چالش‌های پدیدارشده، دولت ناچار شد توجه خود را به مسائل حفاظت و مدیریت مناطق ساحلی معطوف کند و در این راستا، اولین مصوبه هیئت‌وزیران در سال 1324 شمسی صادر شد. پس از آن، مصوبات قانونی دیگری از طریق مجلس وقت صادر شد که مهم‌ترین آن‌ها، قانون اراضی ساحلی مصوب 25 مرداد 1346، قانون ملی‌شدن آب مصوب 27 تیرماه 1347، قانون اراضی مستحدث ساحلی مصوب 29 تیرماه 1354، قانون توزیع عادلانه آب مصوب 22 شهریور 1361 و آیین‌نامه اجرایی تبصره (2) ماده (2) قانون اراضی مستحدث و ساحلی (مصوب 19/1/1387) است. مسئولیت نظارت و حفاظت از مناطق ساحلی قبلا به عهده وزارت کشاورزی و منابع طبیعی گذاشته شده بود به‌نوعی که از این وزارتخانه برای تعیین حد بستر و حریم سواحل تالاب‌ها، دریاچه‌ها و دریاهای کشور درخواست رسیدگی شد؛ اما با صدور آیین‌نامه اجرایی تبصره (2) ماده (2) قانون اراضی مستحدثه در سال 1387، این وظیفه به وزارت نیرو تنفیذ شد و مقرر شد وزارت نیرو با همکاری وزارت کشاورزی این مهم را به انجام رساند. براساس مستندات موجود در قوانین صادره بعد از سال 1347، حفاظت از منابع آب ساحلی و صدور مجوزهای لازم برای هر نوع دخل و تصرف و تغییر اعیانی در اختیار وزارت نیرو گذاشته شد. به‌طوری که صدور هرگونه مجوز بهره‌برداری از معادن شن و ماسه و خاک رس بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار و مسیل‌ها و حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه‌ها منوط به کسب موافقت قبلی از این وزارتخانه بود و مسئولیت تعیین حد بستر تالاب‌ها و دریاچه‌ها براساس داده‌های ثبت‌ابزاری موجود بعدها به آن وزارتخانه تنفیذ شد. همچنین، ارزیابی کیفیت آب‌ها و طبقه‌بندی کلیه آب‌های پذیرنده نیز، اعم از سطحی و زیرزمینی و دریاچه‌ها و آب‌های ساحلی، با توجه به قدرت جذب و تصفیه طبیعی آلوده‌کننده‌ها، برحسب اولویت‌ها با همکاری سایر وزارتخانه‌های دیگر به وزارت نیرو سپرده شد. با این اوصاف، وظیفه اصلی وزارت نیرو در حال حاضر نظارت، کنترل و حفاظت از مناطق ساحلی است و براساس موازین قانونی، تعیین حدود اراضی مستحدثه ساحلی، حریم و حد بستر به عهده آن است. این بدان معنی است که مسئولیت این وزارتخانه در مدیریت راهبردی حفاظت از سواحل بسیار بااهمیت و جایگاه حاکمیتی آن نسبت به سایر نهادهای دولتی دیگر در این زمینه ممتاز است.
 
مشکلات و چالش‌های موجود در قوانین مصوب مدیریت سواحل
با نگاهی به روند صدور قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی در رابطه با مدیریت حفاظت از سواحل و منابع آب حوضه‌های تالابی، دریاچه‌ای و دریایی و تعاریف ارائه‌شده در مورد اراضی مستحدثه، حد حریم و بستر سواحل کشور و تقابل فعالیت‌های انسانی، با این مقررات طی 80 سال اخیر، متاسفانه، مشکلات عدیده‌ای بر مناطق ساحلی کشور به‌صورت تخریب و فرسایش منابع رسوبات ساحلی، تغییر پوشش زمین و کاربری‌های انسانی و آشفتگی و آلودگی زیست‌محیطی تحمیل شده است. اتفاقی که طی سال‌های 1311 تا 1324 بر سواحل دریای خزر مستولی شد، به‌یک‌باره نظر هیئت دولت وقت را در راستای حفاظت از اراضی ساحلی دگرگون کرد و سیاست و خط‌مشی‌های قبلی را به تصمیمات و برنامه‌های جدیدی مبدل ساخت که زمینه توجه دولت و مجلس به مدیریت راهبردی بر روی مناطق ساحلی کشور باشد؛ اما تعاریف نارسا و غیرعلمی از حد بستر دریا و حریم مناطق ساحلی و پهنای اراضی مستحدثه ساحلی طی سال 1345 تا دهه 70 سبب ویرانی و از بین رفتن بخش وسیعی از اراضی ساحلی شد و جمعیت کثیری بدون برنامه‌ریزی صحیح در حاشیه ساحل دریا سکنی گزیدند و در پی افزایش سطح تراز آب دریای خزر طی 1357 تا 1375، خسارات هنگفتی بر ساکنان آن مناطق و دولت تحمیل شد. حتی پس از تصویب کد منفی 7/24متر برای رعایت محدوده حریم دریای خزر از سوی هیئت‌وزیران در سال 1388 و صدور دستور تخریب ساختمان‌های دولتی که در حریم ساحل دریای خزر قرار دارند از سوی رئیس‌جمهوری، شاهد تغییرات عمده‌ای در ساحل بوده‌ایم که اشخاص حقیقی سودجو با ایجاد خاک‌ریزهای ارتفاعی مصنوعی در منطقه حریم دریا از آب‌های منطقه‌ای مجوز ساخت گرفته و با احداث ساختمان‌ها در این مکان مشکلات جدی را برای حفاظت سواحل ایجاد کرده‌اند؛ بنابراین، تعیین فاصله 60 متر از خط ساحلی دریای خزر در سال 1342 به‌عنوان حریم در زمانی که دریای خزر در سطح پسروی گسترده‌ای قرار داشت و سطح تراز آن در پایین‌ترین میزان قرار داشت کاری غیرعلمی و نشانه نبود شناخت ماهیت طبیعی این دریای پهناور بوده است. ضمن آن‌که صدور مجوز ساخت و اسناد مالکیت برای اراضی مزبور طی سنوات قبل، پیشروی دولت را در زمان افزایش سطح تراز آب دریا با مشکل جدی مواجه کرد. بنابراین در یک نتیجه‌گیری کلی، چنین استنباط می‌شود که تعاریف صحیحی از حریم دریای خزر، که منطبق با شرایط فیزیکی، زیست‌محیطی و نوسانی آن باشد، صورت
نگرفته است.
در حقیقت تعیین حد بستر، حریم و محدوده اراضی مستحدثه ساحلی باید براساس دامنه نوسانات سطح تراز آب دریای خزر انجام گیرد. اشتباهی که در سال 1354 در مصوبه قانون اراضی مستحدثه ساحلی صورت گرفت آن بود که خط تراز آب دریای خزر را که در سال 1342 شمسی منفی  5/28متر پایین‌تر از سطح تراز آب اقیانوس‌ها بود به‌عنوان خط مبنای تعیین پهنه اراضی مستحدثه ساحلی و حریم دریای خزر تلقی کردند. به‌طوری که با بالاآمدن سطح تراز آب دریای خزر در بازه سال‌های 1357 ـــ  1374 به میزان 5/2 متر، این محدوده به‌طور کامل به زیرآب رفت و روایی قانون اراضی مستحدثه ساحلی را از بین برد. در حال حاضر، هنوز در منازعات قانونی مرتبط با بهره‌برداری و ساخت‌وساز در مناطق ساحلی از قانون اراضی مستحدثه ساحلی استفاده می‌کنند و مصوبات آیین‌نامه اجرایی تبصره دوم ماده (63) قانون برنامه چهارم، که تراز منفی 7/24متر را به‌عنوان خط مبنای تعیین حد بستر و حریم دریای خزر تعریف کرده است، بر قانون یادشده در قضاوت و تصمیم‌گیری قانونی واجد ارجحیت نیست. بنابراین برای برون‌رفت از این چالش، لازم است نمایندگان مجلس شورای اسلامی با بهره‌گیری از توانمندی‌های علمی مراکز تحقیقاتی و مطالعاتی کشور خط تراز مبنای دقیقی برای دریای خزر تعیین کنند که در دامنه نوسانات میان‌مدت (100ساله) آن واجد روایی باشد. مستندات موجود نشان می‌دهد که سایر کشورهای حاشیه دریای خزر از تراز مبنای منفی  25متر برای تعیین حریم دریای خزر استفاده می‌کنند و این خط تراز منطبق با دامنه نوسانات میان‌مدت دریای خزر است و حداقل طی 100 سال اخیر سطح آب این دریا هرگز از این خط بالاتر نیامده است؛ ضمن آن‌که در مطالعات مدیریت جامع مناطق ساحلی دریای خزر کد تراز منفی 25متر نیز به‌عنوان خط خطر  یا (Hazard Line) تعریف شده است.
 
نتیجه‌گیری
بررسی قوانین مجلس و مصوبات اجرایی هیئت‌وزیران نشان می‌دهد که دستورالعمل لازم برای تعیین حد بستر و حریم و محدوده اراضی مستحدثه ساحلی منطبق با آخرین قانون مصوب (قانون اراضی مستحدثه ساحلی) فاقد روایی است و با دامنه نوسانات سطح تراز آب دریای خزر سازگاری مکانی ندارد. بنابراین، بازنگری در قانون مزبور و صدور قانون و دستورالعمل جدید برای مدیریت جامع مناطق ساحلی دریای خزر امری الزامی است که لازم است نمایندگان مجلس شورای اسلامی با فوریت بر روی این مسئله تشریک‌مساعی کنند و کد تراز منفی 25متر را به‌عنوان خط مبنای تعیین محدوده اراضی مستحدثه ساحلی، حد بستر و حریم دریای خزر قرار دهند. البته نارسایی دیگری در عدم انطباق خط تراز آب دریای خزر در محدوده آب‌های کشور ایران با سایر کشورهای حاشیه دریای خزر وجود دارد. اختلاف تراز سطح آب دریای خزر در حدود یک متر بین کشور ایران و سایر کشورهای حاشیه دریای خزر است و در آمارها معمولا داده‌های ترازسنجی ایران یک متر بیشتر از کشورهای دیگر عنوان می‌شود. بنابراین، لازم است در این خصوص نیز با یکپارچه‌سازی کد ارتفاعی نقطه مبنای ایستگاه‌های ترازسنجی بین پنج کشور حاشیه دریای خزر این مشکل را برطرف کرد.|
۲۵ شهریور ۱۳۹۹ ۱۳:۵۸