حملونقل دریایی نسبت به سایر شیوه‌های حملونقل، مقرون‌به‌صرفه بودن و کم‌خطر بودن آن است. از این رو به‌طور میانگین بیش از 90درصد حمل ونقل کالا در جهان از طریق حملونقل دریایی صورت می‌پذیرد. (آمارنامه دریایی ایران، گروه مطالعات و برنامه‌ریزی راهبردی معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری. 1396، ص 66). ایران با دسترسی به دریای خزر و کشورهای ساحلی آن از سمت شمال، و بهره‌مندی از سواحل خلیج فارس، دریای عمان و اقیانوس هند در جنوب، از برتری نسبیِ بالقوه‌ای برای توسعه‌ی حملونقل چندوجهی برخوردار است، اما به‌دلایل مختلف، باوجود تلاش‌های صورت‌گرفته، نتوانسته سهم شایسته‌ای در نقل‌وانتقالات بین‌المللی به خود اختصاص دهد. در یادداشت حاضر به بررسی سیاست‌های کلان در این بخش طی چهار دهه‌ی گذشته می‌پردازیم.
گستره‌ی تعریف صنایع دریایی و نقش دولت
به‌طور کلی صنایع دریایی را می‌توان به حوزه‌های متنوعی شاملِ حملونقل دریایی، ساخت و تعمیر کشتی، صنایع فراساحل، انرژی‌های تجدیدپذیر، صنایع دریایی نظامی، تامین مواد و تجهیزات، گردشگری دریایی، شیلات و صنایع وابسته تقسیم‌بندی کرد. در مطالعه‌ی سیستم حملونقل دریایی معمولا دو بخش مجزای دریا و خشکی موردتوجه هستند و در اکثر بنادر، امور دریایی و فعالیت‌های بندری به‌واسطه‌ی این‌که از تخصص‌های متفاوتی بهره می‌برند، توسط دو گروه مجزا اداره می‌شوند.
براساس طبقه‌بندی‌های مرسوم بین‌المللی، بنادر ایران در ردیف بنادر خدماتی دولتی قرار می‌گیرند؛ هرچند طی سال‌های اخیر برخی از امور تصدی‌گری بنادر، هم‌چون تخلیه و بارگیری، جابه‌جایی کالا، انبارداری و فعالیت‌های اپراتوری، به خصوص در بنادر اصلی کشور، به بخش خصوصی واگذار شده است، اما کماکان بخش عمده‌ای از سیاست‌ها و قواعد مالی و اجرایی توسط سازمان مرکزی تعیین و به بنادر ابلاغ می‌شود.
شواهد آماری
در سال 1395 در ایران جابه‌جایی انبوه کالا از بنادر و اسکله‌های بازرگانی بیش از 76درصد از تناژ صادرات و واردات کشور را به خود اختصاص داده است. کل تناژ ناوگان حملونقل دریایی کشور (نفتی و غیرنفتی) حدود003 میلیون تن است. (جدول شماره‌ی 1)
در بخش حمل بار، رشد قابل‌توجهی طی دو دهه‌ی گذشته مشاهده می‌شود، بهطوریکه حمل بار کرایه‌ای از 430هزار تن در سال 1375 به 2228هزار تن در سال 1394 افزایش یافته است، اما در زمینه‌ی حمل مسافر طی دو دهه‌ی گذشته کاهش قابل‌توجهی مشاهده می‌شود و این شاخص از 413هزار نفر در سال 1375 به 241هزار نفر در سال 1394 کاهش یافته است. (جدول شماره‌ی 2)
توسعه‌ی بنادر
بنادر تجاری براساس قوانین و مقررات حاکم و برخورداری از مزایا و تسهیلات قانونی، در سه دسته‌ی مناطق ویژه‌ی اقتصادی بندری (بنادر شهید رجایی، امام خمینی، بوشهر، امیرآباد، نوشهر و آستارا)، مناطق آزاد بندری (بنادر انزلی، خرمشهر، آبادان و چابهار) و مناطق عادی (بنادر لنگه، شهید باهنر، شهید حقانی، جاسک، قشم، گناوه، نکا و فریدون‌کنار) قرار گرفته‌اند. هم‌چنین پایانه‌های نفتی (خارگ، عسلویه، بهشهر، ماهشهر، سیری و لاوان) که توسط شرکت پایانه‌های نفتی ایران مدیریت می‌شوند، به‌عنوان مناطق عملیاتی نفتی شناخته می‌شوند.
در این حوزه، توسعه‌ی بنادر اصلی به‌منظور رقابت با بنادر خارجی به خصوص در منطقه باید موردتوجه قرار گیرد. مورد دیگر ایجاد ارتباط و حملونقل بین بنادر کوچک و بزرگ کشور است که می‌تواند زمینه‌ساز توسعه‌ی حملونقل و گردشگری دریایی باشد. هیچ‌کدام از این موارد طی دهه‌های گذشته در دستور کار سیاستگذاران این حوزه قرار نگرفته است.
گردشگری دریایی
ایران یک کشور دریایی محسوب می‌شود، اما تاکنون از این ظرفیت و پتانسیل خدادادی، به‌دلایل بسیار، بهره‌ی چندانی نبرده، درحالی‌که توسعه‌ی صنایع دریایی علاوه‌بر رشد اقتصاد مناطق ساحلی بر شکوفایی اقتصادی کل کشور نیز تاثیرگذار است.
فراهم‌کردن زیرساخت‌ها و امکاناتی مانند ساخت شناورها و قایق‌های تفریحی، ساخت اسکله‌های تفریحی و پارک‌های دریایی و زیردریایی‌های تفریحی از یک‌سو، و از سوی دیگر آمدن توریست‌ها و گردشگرها برای استفاده از این امکانات، به اقتصاد کشور و مناطق ساحلی و نیز ایجاد اشتغال و کسب درآمد کمک شایانی خواهد کرد.
بررسی اسناد بالادستی
همانند سایر زیربخش‌های حملونقل، در زیربخش دریایی نیز نقش دولت و جایگاه آن از سه منظر اسناد و قوانین بالادستی و ساختار مدیریتی و اجرایی قابل‌بررسی است. در بخش اسناد و قوانین بالادستی می‌توان به «سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران» اشاره کرد که در آن تکالیف مشخصی تا سال 1404 تعیین شده است. پس از آن سیاست‌های کلی نظام در بخش حملونقل، مصوب سال 1372، وجود دارد که در این سند وظایف مختلفی برای کلیه‌ی زیربخش‌ها با اولویت حملونقل ریلی تعیین شده است. از نکات مهم سیاست‌های کلی نظام در حملونقل می‌توان به توجه ویژه‌ی آن به مباحث آمایش سرزمین و مصادیق توسعه‌ی پایدار اشاره کرد. هم‌چنین افزایش بهره‌وری و اقتصادی‌کردن فعالیت‌ها از دیگر موارد مهم مورد اشاره در این سند است. قوانین کشور و برنامه‌های پنج‌ساله‌ی توسعه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز وجود دارند که در آن‌ها وظایف و اهداف بخش‌های مختلف به‌صورت کمی و کیفی بیان شده است. در ادامه به بررسی هریک از این موارد می‌پردازیم.
الف) بررسی سند چشم‌انداز02 ساله
براساس سند چشم‌انداز 1404، ایران کشوری است توسعه‌یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه، با هویت اسلامی و انقلابی، الهام‌بخش در جهان اسلام، و با تعامل سازنده و مؤثر در روابط بین‌الملل.
براین‌اساس، به‌طور مستقیم اشاره به حملونقل نشده، اما به‌طور غیرمستقیم، حملونقل نیز یکی از بخش‌های اقتصادی کشور است که باید به جایگاه مناسب داخلی و منطقه‌ای برسد. بنابراین از بندهای فوق می‌توان برداشت‌هایی به قرار زیر برای بخش حملونقل دریایی ارائه کرد:
حملونقل دریایی توسعه‌یافته، متناسب با مقتضیات جغرافیایی کشور، برخوردار از دانش پیشرفته، متکی بر سهم برتر منابع انسانی، امن، حافظ محیط زیست در سطح مطلوب، دست‌یافته به جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه‌ی آسیای جنوب‌غربی، با تاکید بر جنبش نرم‌افزاری، متضمن رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، دارای تعامل سازنده و موثر با جهان.
ب) بررسی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی
بخش‌های «الف»، «ب»، «د» و «ه» ابلاغیه‌ی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1384 از سوی مقام معظم رهبری به روسای قوای سه‌گانه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ شد. سیاست‌های کلی توسعه‌ی بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ‌شدن بخش دولتی در بند «الفِ» این ابلاغیه تحت عنوان سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در زمینه‌های مختلفی ازجمله کشتیرانی (حملونقل دریایی) آمده است.
ج) برنامه‌ی اول توسعه
برنامه‌ی اول توسعه با هدف بازسازی کشور و جبران خسارات ناشی از جنگ تحمیلی و هم‌چنین توسعه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور طی سال‌های 1367 تا 1372 تهیه شد. در این برنامه در رابطه با حملونقل دریایی بندهایی با اشاره‌ِی مستقیم و غیرمستقیم به قرار زیر وجود دارند:
ماده‌ی 51 ـ 4: استفاده از موقعیت جغرافیایی کشور در زمینه‌ی حملونقل بار و مسافر در سطح بین‌المللی
ماده‌ی 53 ـ 4: استفاده از شبکه‌ی ماهواره‌ای در حملونقل هوایی، دریایی و زمینی
ماده‌ی 14 ـ 8: اصلاح ساختار سازمانی حملونقل برای تمرکز تصمیم‌گیری و هدایت امور حملونقل برون‌شهری و درون‌شهری.
د) برنامه‌ی دوم توسعه
این برنامه طی سال‌های 1374 تا 1378 تهیه شد و بندهای مربوط به حملونقل دریایی آن به شرح زیر هستند:
فصل دوم ذیل تبصره‌ی 25 با هدف توسعه‌ی صادرات غیرنفتی بند «ج» آمده است: به‌منظور قابل‌رقابت‌کردن قیمت کالاهای صادراتی کشور در بازارهای جهانی، طبق بند یک، شرکت‌های حملونقل دولتی مکلف هستند جابه‌جایی و حمل کالاهای مذکور به خارج از کشور را در اولویت قرار داده و تسهیلات و تخفیفات لازم را برطبق آیین‌نامه‌هایی که بنا به پیشنهاد مشترک وزارتخانه‌های بازرگانی و راه‌وترابری (وقت) به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید، برای حملونقل کالاهای مزبور قائل شوند.
هم‌چنین در بند «ز» این قانون اشاره شده است، دولت می‌تواند تسهیلات لازم را از طریق اعطای وام با نرخ ترجیحی از طریق «بانک توسعه‌ی صادرات ایران»، برای ایجاد تاسیسات حملونقل پایانه‌های صادراتی، همراه تاسیسات نگهداری کالا و مجتمع‌های تجارت بین‌الملل، در اختیار صادرکنندگان حقیقی و حقوقی قرار دهد.
هـ) برنامه‌ی سوم توسعه
این برنامه طی سال‌های 1372 تا 1384 تهیه شد و در آن بندهایی در رابطه با حملونقل دریایی به قرار زیر وجود دارد:
فصل 17ـ ماده‌ی 122: باتوجه‌به این‌که امور هوانوردی و حملونقل هوایی (شامل ناوبری، نشست‌وبرخاست) منحصرا در اختیار و در کنترل دولت (سازمان هواپیمایی کشوری) است، با پیش‌بینی تمهیدات مناسب برای جلوگیری از ایجاد انحصار در بخش غیردولتی و تضمین استمرار ارائه‌ی خدمات، به دولت اجازه داده می‌شود، نسبت به واگذاری سهام شرکت‌های هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (حداکثر تا 42 درصد) هواپیمایی آسمان، هواپیمایی پیام، حملونقل هوایی نفت، خدمات هلیکوپتری (ساخه)، کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران و شرکت‌های تابعه‌ی آن و شرکت ملی نفتکش ایران به بخش‌های تعاونی و خصوصی داخلی اقدام کند.
و) برنامه‌ی چهارم توسعه
این برنامه طی سال‌های 1384 تا 1388 تهیه شد. در قانون برنامه‌ی چهارم توسعه، ماده‌ی 28 به بخش حملونقل اختصاص دارد. در این ماده بندهای زیر به حملونقل دریایی اختصاص دارند:
تجهیز و نوسازی بنادر تجاری کشور و اصلاح مدیریت و بهره‌برداری آن‌ها، به‌نحوی که تا پایان برنامه‌ی چهارم توسعه، ظرفیت تخلیه و بارگیری بنادر تجاری حداقل به 110میلیون تن برسد
نوسازی ناوگان حملونقل دریایی با استفاده از وجوه اداره‌شده،
تدوین و به‌کارگیری استانداردهای حملونقل با استانداردهای جهانی
ایجاد تسهیلات لازم و هماهنگی بین دستگاه‌های ذی‌ربط برای گسترش ترانزیت کالا و مسافر
یک‌پارچه‌سازی سازمان مدیریت فرودگاه‌ها، بنادر و پایانه‌های مرزی زمینی
نگهداری از زیربناهای احداث‌شده‌ی حملونقل، مطابق با استانداردهای جهانی.
در قانون برنامه‌ی چهارم، علاوه‌بر ماده‌ی 28، ماده‌ی 34 نیز به شرح ذیل، و به‌منظور تقویت ارتباط فعال ایران با اقتصاد جهانی، تکالیفی برای دولت تعیین شده است:
دولت موظف است، به‌منظور تسهیل تجارت و حملونقل، استقرار صنایع دریایی، گسترش گردشگری، کمک به بهره‌برداری پایدار منابع شیلاتی و استفاده‌ی بهینه از این مناطق، برای توسعه‌ی فعالیت‌های تولیدی و خدمات دریایی، با حفظ امور سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت برای خود، ضمن واگذاری رقابتی امور تصدی به بخش‌های غیردولتی در مناطق ساحلی و دریاها، با انجام مطالعات تطبیقی در قوانین، مقررات، آیین‌نامه‌ها، اساس‌نامه‌ها و شرح وظایف دستگاه‌های اجرایی مرتبط با فعالیت‌های دریایی، لوایح موردنیاز برای توسعه‌ی فعالیت‌های دریایی را با اصلاح قوانین مرتبط و حذف وظایف موازی، مشابه و متضاد و تجمیع وظایف همگن و متجانس هریک از دستگاه‌ها، تفکیک کامل وظایف دستگاه‌ها، برای اعمال حاکمیت و براساس محورهای زیر تهیه و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه کند:
یکسان‌سازی تعاریف و اصطلاحات قانونی (با ملاحظه‌ی تعاریف و اصطلاحات بین‌المللی) کنوانسیون‌های بین‌المللی که ایران عضو آن‌ها است.
برقراری امنیت و تامین نظم، تعیین مقررات حقوقی و رویه‌های قضایی
انجام کلیه‌ی امور تجاری، از طریق بنادر و اسکله‌های تجاری و گمرکات رسمی
ایمنی در دریا، بیمه‌های دریایی و امداد و نجات در دریا
حفاظت از محیط‌زیست و تعیین حریم‌ها و پهنه‌بندی نواحی ساحلی و آب‌های داخلی و بین‌المللی
بهره‌برداری پایدار از نواحی ساحلی، دریایی، حمایت از ناوگان‌های جمهوری اسلامی ایران براساس قواعد بین‌المللی و حمایت از سرمایه‌گذاری‌ها در فعالیت‌های اقتصادی، نظیرِ حملونقل دریایی، منابع تجدیدناپذیر دریایی (نفت و گاز، معادن و...)، منابع تجدیدپذیر دریایی (آبزیان و...)، گردشگری دریایی، خدمات پشتیبانی و صنعتی دریایی
آموزش‌های علمی، مهندسی، مدیریت، حقوقی و مهارت‌های تخصصی دریایی و دریانوردی
تحقیقات دریایی، ثبت پایش اطلاعات اقیانوس‌شناسی و فناوری اطلاعات و ارتباطات دریایی
حمایت از ناوگان ملی براساس قواعد بین‌المللی
فراهم‌کردن امکانات و زیرساخت‌های لازم برای گسترش فعالیت‌های ماهی‌گیری؛ ازجمله توسعه، تجهیز، نگهداری و به‌سازی بنادر صیادی
سازماندهی و تجهیز مراکز تخلیه‌ی صید کوچک و ارتقای بهره‌وری بنادر ماهی‌گیری با رویکرد بهبود کیفیت، افزایش ارزش افزوده‌ی صید و گسترش مشارکت بخش غیردولتی.
ز) قانون برنامه‌ی پنجم توسعه
در برنامه‌ی پنجم توسعه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، مواد 161 تا 166 و تبصره‌های آن به حوزه‌ی حملونقل اختصاص دارد. موارد زیر به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم به حملونقل دریایی ارتباط پیدا می‌کنند:
ماده‌ی 163 بند «و»، به‌منظور بهره‌برداری بهینه از ظرفیت‌ها و موقعیت جغرافیایی کشور:
1) وزارت راه‌وترابری (وقت) با هماهنگی و مشارکت مرکز آمار ایران موظف است، تا پایان سال دوم برنامه، نسبت به ایجاد بانک جامع حملونقل کشور و استقرار سامانه‌ی اطلاعات جامع حوادث و سوانح حملونقل دربرگیرنده‌ی اطلاعات دریافتی از پلیس، بخش بهداشت و درمان کشور، سازمان‌های راهداری، هواپیمایی کشوری و بنادر و دریانوردی، شرکت راه‌آهن و سایر سازمان‌های ذی‌ربط با هدف تجمیع، شفاف‌سازی و ارائه‌ی داده‌ها و اطلاعات صحیح و قابل‌استفاده در تحلیل و تدوین اهداف و برنامه‌های ملی ایمنی اقدام کند (گزارش آماری حملونقل کشور همه‌ساله توسط مرکز آمار ایران تدوین و منتشر می‌شود).
2) طرح جامع حملونقل کشور با هدف پاسخ‌گویی به تقاضاهای بالفعل و بالقوه و دستیابی به جایگاه مناسب در حوزه‌های ایمنی، انرژی، اقتصاد، حملونقل و محیط‌زیست تا پایان سال سوم برنامه به تصویب هیئت وزیران می‌رسد. از زمان تصویب طرح جامع، شروع کلیه‌ی طرح‌های جدید توسعه و ساخت زیربناهای حملونقل، فقط براساس این طرح و در قالب بودجه‌ی سنواتی قابل‌اجراست. به‌منظور تسهیل تجارت، رقابت‌پذیرکردن فعالیت‌های حملونقل باتوجه‌به مزیت‌های نسبی در زنجیره‌ی عرضه و خدمات ترابری منطقه‌ای و بین‌المللی، دولت مجاز است:
الف) از ایجاد پارک‌های پشتیبانی (لجستیک)، احداث پایانه‌ها، شهرک‌های حملونقل ترکیبی مسافری و باری و گسترش بنادر خشک توسط بخش خصوصی و تعاونی حمایت کند.
ب) نسبت به تهیه‌ی طرح مکان‌یابی پایانه‌های کانتینری و حملونقل ترکیبی در شبکه‌ی اصلی و عبوری کشور اعم از شمالی ـ جنوبی، شرقی ـ غربی و نیز شبکه‌ی آسیایی تا پایان سال دوم برنامه و اجرای آن از طریق بخش خصوصی و تعاونی اقدام کند.
ج) سازوکارهای لازم برای تحقق افزایش حجم عبور کالا، سالانه حداقل تا میزان 11 درصد را تا پایان برنامه فراهم کند.
ماده‌ی 165؛ به‌منظور ارتقای رقابت‌پذیری خدمات حملونقل دریایی کشور، شورای عالی سازمان بنادر و دریانوردی مجاز است نسبت به تدوین نظام انعطاف‌پذیر تعرفه‌گذاری خدمات دریایی و بندری، متناسب با شرایط عرضه و تقاضا، برای طرح و تصویب در شورای اقتصاد اقدام کند. از مهم‌ترین تکالیف برنامه می‌توان به تصویب و اجرای پروژه‌های توسعه‌ای برمبنای مطالعات طرح جامع حملونقل کشور اشاره کرد.
ی) برنامه‌ی ششم توسعه
باتوجه‌به ابلاغ مقام معظم رهبری درخصوص سیاست‌های کلی برنامه‌ی ششم توسعه، به‌وضوح نقش اقتصاد دریامحور در تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی قابل‌مشاهده است. بندهای مرتبط با لزوم توجه به مقوله‌ی دریا در سیاست‌های کلی برنامه‌ی ششم توسعه شامل موارد زیر است؛
بند 19: تقسیم کار و تعیین نقش ملی در مناطق، استان‌ها، نواحی و سواحل و جزایر کشور با رعایت الزامات آن در چارچوب سیاست‌های کلیِ مربوط، به‌منظور افزایش تولید ثروت ملی و حمایت دولت از سرمایه‌گذاری در مناطق
کمتر توسعه‌یافته و روستایی
بند21: توسعه‌ی اقتصاد دریایی جنوب کشور در محور چابهار ـ خرمشهر با تاکید بر سواحل مکران
بند 23: توسعه‌ی بازارهای دریایی و ایجاد مناطق مهم اقتصادی در زمینه‌های دارای مزیت
بند 28: اولویت‌دادن به حوزه‌های راهبردی صنعتی (ازقبیل صنایع نفت، گاز، پتروشیمی، حملونقل، مواد پیشرفته، ساختمان، فناوری اطلاعات و ارتباطات، هوافضا، دریا، آب و کشاورزی) و افزایش ضریب نفوذ فناوری‌های پیشرفته در آن‌ها.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
در برنامه‌ی دوم و سوم توسعه، به‌صراحت موضوع انتقال مالکیت از بخش دولتی به بخش‌های تعاونی و خصوصی مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفت. در بخش ناوگان دریایی کشور، با واگذاری «شرکت کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران» در سال 1372، بخش عمده‌ای از فعالیت‌های کشتیرانی کشور به بخش غیردولتی واگذار شد. در سایر اسناد بالادستی نیز این موضوع در کنار توسعه‌ی بنادر و گردشگری دریایی مورد توجه قرار گرفته است، اما هنوز به‌جز واردات و صادرات کالا اقدامات قابل‌توجهی در این حوزه صورت نگرفته است.|
منابع و ماخذ
نقش و جایگاه صنایع دریایی در اقتصاد ایران (با نگاهی به احکام قانون برنامه‌ی ششم توسعه و راهکارهای اجرایی دستیابی به اهداف صنایع دریایی)، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، معاونت پژوهش‌های زیربنایی و امور تولیدی، دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن، شماره‌ی مسلسل 15810، فروردین‌ماه 1397.
آمارنامه‌ی دریایی ایران 1396، گروه مطالعات و برنامه‌ریزی راهبردی معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری.
سند راهبردی حملونقل بخش حملونقل دریایی، مهرداد نجفی و یونس افتخاری، سازمان بنادر و دریانوردی
گردشگری دریایی؛ صنعتی پرجاذبه اما مغفول‌مانده، خبرگزاری ایسنا، 11 تیر 1397، کد خبر: 97041105772.
کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، دفتر برنامه‌ریزی و مطالعات اقتصادی.
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، سند توسعه‌ی ویژه (فرابخشی) سامان‌دهی سواحل کشور، 1385.
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، سند توسعه‌ی ویژه (فرابخشی) توسعه‌ی ترانزیت، 1385.