سه شنبه ۲۷ آذر ۱۳۹۷

اخبار

نگاهی به تنازعات بین استانی در بحران آب

غفلتِ آب

شماره 255

بحران خشکسالی و کم‌آبی به‌ویژه در استان‌های جنوبی تبدیل به موضوعی ملی شده است و روزانه اخبار متعددی را از گوشه و کنار این جغرافیا و رسانه‌ها می‌توان شنید. در این بین یکی از اتفاقات به‌وجود آمده اختلافات منطقه‌ای و بین استانی بر سر مواجهه و مدیریت این بحران ملی است. چندی پیش خبرگزاری ایرنا خبری منتشر کرد درباره اظهارات یکی از نمایندگان استان بوشهر در مجلس شورای اسلامی که در آن به نقل از این نماینده، مسئولیت مشکل آب استان بوشهر را بر گردن مدیران استان فارس انداخته بود. این اظهارات البته از سوی مسئولان فارسی بی‌پاسخ نماند و آن‌ها نیز ضمن توضیح مشکلات استان فارس در موضوع کم‌آبی از بوشهری‌ها خواستند به‌جای فرافکنی، به فکر راه‌حل‌های جایگزین برای تامین آب باشند. شبیه به این چالش‌ها و اختلاف‌نظرها میان مردم و مسئولین دو ناحیه یا استان هم‌جوار بر سر آب در نقاط دیگر کشور نیز از جمله اصفهان، خوزستان، کهگیلویه و بویراحمد و... در رسانه‌ها و خبرها مشاهده می‌شود. اما ریشه این تنازعات چیست و چگونه باید با آن مواجه شد؟ بحران کم‌آبی به بحرانی جدی در بیشتر نقاط جهان تبدیل شده است. افزایش جمعیت، رشد اقتصادی، توسعه‌ی فعالیت‌های صنعتی و کشاورزی و ارتقاء کیفیت زندگی، منابع آب شیرین جهان را تحت‌فشار روزافزونی قرار داده است. این واقعیت‌ها باعث شده است تا در چند دهه گذشته در سطح جهانی توجه به مسئله‌ی کم‌آبی در دستور کار نهادهای مختلف آکادمیک، حقوقی، اقتصادی، سیاست‌گذاری، سیاسی و... قرار گیرد. کم‌آبی صرفا موضوعی محیط‌زیستی نیست و جدای از زندگی روزمره می‌تواند شکل تولید و توسعه اقتصادی در یک جامعه را عمیقا تحت تاثیر قرار داده و دگرگون کند. هم‌چنین می‌تواند منجر به تنازعات سیاسی در سطحی ملی و یا فراملی شود و حتی به جنگ داخلی در درون یک کشور یا میان دو کشور منجر شود. از این‌رو تحلیل و مواجهه با این بحران باید هم‌زمان از زوایای مختلف و با تخصص‌های گوناگون صورت گیرد. در کشور ما اما مدیریت حاکم بر بحث آب هنوز متوجه اهمیت و عمق این بحران نشده و تغییری جدی و بنیادین در رویکرد و روش‌های پیشین خود ایجاد نکرده است. این در

 

حالی است که به اعتقاد بسیاری از متخصصان این حوزه، کم‌آبی در ایران از مرز بحران گذشته و تمدن و زیست‌بوم ایران‌زمین را در معرض خطراتی جدی قرار داده است.

 

ایران کشوری است دارای محدودیت‌های منابع آبی، واقع در اقلیمی خشک و نیمه‌خشک و با جمعیتی بیش از ۸۰ میلیون نفر که با ناهمگنی در آن سکنی گزیده‌اند. ایران دارای حدود 17 هزار و 700 رودخانه و پنج هزار و 800 کیلومتر خط ساحلی در شمال و جنوب جغرافیای خود است. در مناطق شهری بالغ بر ۹۹ درصد و در نواحی روستایی بیش از 80 درصد مردم تحت پوشش تامین آب هستند. این در حالی است که درصد جمعیت تحت پوشش فاضلاب در نواحی شهری کمی بیش از 44 درصد و در مناطق روستایی کمتر از یک درصد است. مصرف سرانه آب ایران در حال حاضر در حدود 150 لیتر نفر در روز است. در اقتصاد ایران بخش کشاورزی نقش اساسی و حیاتی دارد، به‌طوری‌که ۲۷ درصد تولید ناخالص ملی و ۲۳ درصد نیروی کار به این بخش مربوط است. براساس نتایج سرشماری عمومی کشاورزی در سال ۱۳۹۳ مرکز آمار ایران، تعداد بهره‌برداران آب در بخش کشاورزی چهار میلیون و 43 هزار نفر است که از این میان چهار میلیون و ۳۳ هزار بهره‌بردار حقیقی شامل کشاورزان و اشخاص حقیقی و دهقانان هستند و بخش حقوقی که شامل موسسات و شرکت‌ها می‌شود، 10 هزار بهره‌بردار را در برمی‌گیرد. این آمارها برای روشن شدن ذهن هر خواننده‌ای درباره عمق بحران کم‌آبی که پیش روی کشور ماست، کفایت می‌کند.

 

در حال حاضر مدیریت آب کشور با افزایش تقاضای روزافزون برای مصارف آب در بخش‌های مختلف شرب، کشاورزی و صنعت و از سوی دیگر با محدودیت منابع آب سطحی و زیرزمینی و منابع مالی لازم برای اجرای طرح‌های توسعه منابع آب و هم‌چنین کارایی اقتصادی بسیار پایین، فقدان مشارکت اجتماعی موثر و کاهش شدید ذخایر منابع آبی زیرزمینی و آلودگی منابع آب و ناکارآمدی جدی نهادهای عمومی متولی آب روبه‌رو است؛ اما مسئله تنها در ناکارآمدی نهادهای متولی آب نیست، بلکه می‌توان با مروری بر مواضع و سیاست‌های اتخاذ شده چنین نتیجه گرفت که رویکرد و استراتژی مواجهه با مسئله آب در ایران اشتباه و محتاج اصلاح و تغییر است؛ اما این رویکرد اشتباه چیست و چه رویکردی باید جایگزین آن شود؟

 

رویکردی که تاکنون نهادهای متولی مدیریت آب در ایران دنبال می‌کرده‌اند را مدیریت و تفکر «سازه‌ای» نامیده‌اند؛ اما اکنون به مرور شاهد اعتراف به اشتباه بودن این رویکرد از سوی متولیان امر هستیم. انحصار تفکر و رویکرد مدیریت آب به این نگاه سازه‌ای، در میان متخصصان حوزه آب و محیط‌زیست با شدت بیشتری رد شده است. در سال‌های گذشته به بهانه مهار سیلاب‌های فصلی و آب‌های جاری، رویکرد سازه‌ای جایگزین مدیریت پایدار آب نظیر قنات، آب‌بندان و مخازن زیرزمینی شده و رویاپردازی شرکت‌های سدساز باعث توجه مسئولین به نیازهای فوری و مقطعی به‌جای منافع اقتصادی درازمدت شده است. به اسارت کشیدن رودخانه‌های کشور با احداث سدهای بزرگ ذخیره‌ای، باعث تغییر و نابودی زیست‌بوم این رودخانه‌ها شده و آهنگ سریع‌تری به مرگ رودهای کشور داده است. اگرچه سازمان حفاظت محیط‌زیست احداث چنین سازه‌هایی را منوط به ارائه گزارشات ارزیابی اثرات در مراحل مختلف ساختمانی، بهره‌برداری و پایان عمر مفید کرده است، ولی تاخیر در تصویب این قانون موجب احداث ده‌ها سد بدون ارزیابی اثرات محیط‌زیستی آن‌ها شده است. به عنوان مثال، استان خوزستان که یکی از پرآب‌ترین نقاط ایران بوده است، اکنون از نظر آبی در وضعیت بحرانی است و هر روز خبرهای نگران‌کننده از یکی از رودخانه‌ها یا تالاب‌های این استان منتشر می‌شود. سدسازی‌های بی‌رویه و طرح‌های انتقال آب، رمقی برای رودهای پر آب این استان باقی نگذاشته‌اند. اکنون کارون، شاهرگ حیاتی خوزستان، نیمی از آب‌دهی گذشته خود را از دست داده است و کرخه نیز با 80 درصد کاهش روبه‌رو است.

 

 

حذف رویکرد توزیع‌محور

 

تاکنون اشکال اساسی رویکرد مدیریت آب در ایران نگاه کلان و کلی حاکم بر آن بوده است که توجهی به محدودیت و کمیابی و کمبود آب ندارد. اکنون به پایان دوره‌ای رسیده‌ایم که در آن آب را به عنوان منبعی نامحدود قلمداد می‌کردیم. در واقع، پیش از این، نگاه کلی حاکم بر مدیریت آب، آن را منبعی لایزال می‌دانست و در فرهنگ عمومی نیز آن را «نزولات آسمانی» می‌نامیدیم. این نگاه عمومی و مدیریتی، عموما بر «کنترل» و «توزیع» منابع آبی تمرکز داشت، درحالی‌که باید با درک منطق کمبود (Scarcity) که از مفاهیم اساسی است و دانش اقتصاد بر آن بنیان می‌شود و هم‌چنین محدودیت منابع آب، کل نظام مدیریت آب و نظام حقوقی حاکم بر آن را متحول کرد. در پی درک منطق کمبود در زمینه آب، دیگر نگاه حاکم بر مدیریت آب تنها به دنبال کنترل و توزیع آب نخواهد بود، بلکه به دنبال تخصیص آب با توجه به اولویت و ضرورت می‌شود. رویکرد و نگاه تخصیصی، برای همه مصارف آب وجود ندارد و باید مصارف اولویت‌دار و ضروری و اقتصادی را از مصارف غیرضروری و غیراقتصادی جدا کرد و آب را به مصارفی اختصاص داد که با در نظر گرفتن ضرورت‌ها و اولویت‌ها، مصرف آب در آن‌ها موجه است. بر این اساس، مصرف آب و میزان آن مصرف باید توجیه شود تا بتوان به سمت بازتخصیص منابع موجود آب، از مصارف کم‌بازده به کاربری‌های پربازده‌تر حرکت کرد.

 

 

حکمرانی آب

 

برخی اصول اساسی که در هر برنامه‌ای در این زمینه باید رعایت شود، عبارتند از: درک متقابل و احترام به حقوق سایر ذی‌نفعان. این اصول اساسی ایجاب می‌کند که بهره‌برداران منابع آب در مناطق مختلف کشور، فارغ از تقسیم‌بندی‌های اداری و کشوری، به بهره‌برداری مشترک و رعایت حقوق یکدیگر به عنوان اصول اساسی برنامه ملی مواجهه با بحران آب توجه داشته باشند.

 

نتیجه چنین نگاه اصولی این است که اهمیت مدیریت و «حکمرانی یکپارچه»ی منابع آب بسیار اساسی است و می‌توان آن را به عنوان راهی دانست که باید برای بهره‌برداری پایدار از منابع آب، حوزه‌ها و ناحیه‌های مختلف در کشور پذیرفته شود.

 

اما حکمرانی و مدیریت یکپارچه چیست؟ شیوه مدیریت منابع آب در کشور ما تاکنون مدیریت یک‌جانبه یا مدیریت بالا به پایین بوده است که این رویکرد باعث عدم درک متقابل ذی‌نفعان مناطق مختلف کشور اعم از استان‌های هم‌جوار یا شهرهای نزدیک یا دور از هم که از منابع آبی مشترکی استفاده می‌کرده‌اند شده است و در چند سال گذشته شاهد نزاع‌های مردم و حتی مدیران مناطق مختلف در این زمینه بوده‌ایم. ادامه این وضعیت می‌تواند خطرات بسیار جدی برای صلح و امنیت کشور داشته باشد.

 

در مقابل این رویکرد یک‌جانبه و از بالا به پایین، رویکرد «حکمرانی آب» قرار دارد که در آن ذی‌نفعان و متولیان مختلف دارای روابط متقابل با یکدیگر به شکل عرضی هستند. حکمرانی، مفهومی جامع‌تر از حکومت است و بر روابط بین جامعه و دولت تاکید می‌کند. این مفهوم به معنای سیاست‌گذاری و مدیریت منابع به نحوی است که از نظر اجتماعی پذیرفته ‌شده باشد و هدف آن توسعه پایدار، استفاده صحیح از منابع آبی و هم‌چنین اجرای این سیاست‌ها با همکاری موثر ذی‌نفعان و کنش‌گران درگیر در این فرآیند است.

 

اصولا رویکردهای بخشی، یک‌جانبه و از بالا به پایین در مدیریت منابع آب به ویژه در کشورهای در حال توسعه باعث پراکندگی، نقص و عدم توازن در شیوه توسعه و مدیریت منابع آب است. این پیامدها باعث شده است تا تغییر رویکرد در مدیریت آب کشور و ارائه‌ی مفاهیم جدیدی مانند «حکمرانی آب» مورد توجه پژوهشگران قرار گیرد. گام اول و اساسی در ابتدای این راه، تبیین چارچوب‌های حقوقی حکمرانی آب و نیز شناسایی خلاءهای قانونی و ساختاری حاکم بر نظام مدیریت آب کشور است.

 

دو نهاد اصلی تصمیم‌گیر بخش آب کشور وزارت نیرو و وزارت جهاد کشاورزی و نیز سه نهاد تنظیم‌گر (Regulator) شورای عالی آب، سازمان حفاظت محیط‌زیست و شورای عالی اقتصاد هستند. توجه به عملکرد هرکدام از این نهادها نشان‌دهنده تفاوت رویکرد و استراتژی هرکدام از آن‌ها در برخورد با آب است و این تعدد نهادی و تشتت برنامه و استراتژی در آب، باعث پراکندگی و در نتیجه ناکارآمدی آن‌ها در مواجهه با بحران کم‌آبی شده است. در واقع از پیامدهای مدیریت یک‌جانبه یا بالا به پایین، بخشی‌نگری (عدم درک و تعامل با سایر بخش‌ها) از سوی هرکدام از این نهادهای متولی آب است. در رویکرد حکمرانی آب، این بخشی‌نگری جای خود را به نگاه فرابخشی می‌دهد.

 

از دیگر ویژگی‌های رویکرد حکمرانی آب و تفاوت آن با مدیریت از بالا به پایین، نحوه‌ی تصمیم‌گیری و اجرا در این حوزه است. تصمیم‌گیری و اجرا باید از حالت بالا به پایین و دستوری خارج شده و به صورت تصمیم‌سازی مشارکتی با ذی‌نفعان و مصرف‌کنندگان آب و پاسخ‌گویی به آن‌ها درآید. واقعیت این است که چون مدیریت آب در کشور ما تاکنون مرکزگرا و از بالا به پایین بوده و ذی‌نفعان و مصرف‌کنندگان محلی از بحران‌ها و کمبودهای و چالش‌های آن مطلع نیستند، کمبود آب را بر گردن مدیران و مسئولان استان مجاور و میزان نفوذ آن‌ها در مدیریت مرکزی آب می‌اندازند. این درک نکردن ذی‌نفعان، عامل بسیاری از نزاع‌هاست که در رویکرد حکمرانی آب با مشارکت دادن آن‌ها در درک وضعیت و مدیریت آب، در پی حل آن برمی‌آید.

 

 

تغییر رویکرد مهندسی در آب

 

جهت‌گیری مدیریت آب در کشور که تاکنون با تمرکز بر تامین آب صورت می‌گرفته است، باید جای خود را به مدیریت تقاضاها و کنترل مصارف دهد. برای تحقق این موضوع نیز جهت‌گیری تشکیلاتی نهاد یا نهادهای متولی آب باید از یک سازمان تخصص‌گرای بسته که عموما از سوی مهندسان هدایت و مدیریت می‌شود تغییر کرده و تبدیل به سازمانی چند تخصصی و باز شوند که از سوی طیف گسترده‌ای از متخصصان رشته‌های مختلف تشکیل شده‌اند. این امر به خاطر آن است که مسئله آب در ایران با عرصه‌ها و ساحت‌های متعددی اعم از اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی، حقوقی و سیاسی گره خورده است و اتخاذ هر سیاستی در این حوزه و اجرای آن باید با در نظر گرفتن همه این جنبه‌ها صورت گیرد تا شانس موفقیت و کارآیی داشته باشد. در رویکرد مدیریت آب، تنها مدیریت «آب» کار ویژه نهادهای درگیر در این حوزه دانسته می‌شود و این باعث می‌شود تا نگاهی تک‌بعدی به آب صورت گیرد و تنها به دانش متخصصان و مهندسان آب اتکا شود. درحالی‌که در رویکرد حکمرانی آب، آب به عنوان عاملی اساسی که با عرصه‌های گوناگونی از زندگی مردمان در پیوند است، می‌تواند جوانب مختلف حقوقی و سیاسی و امنیتی و اقتصادی بیابد و از این روی به دانش‌ها و تخصص‌های گسترده‌تری نیاز است.

 

در پایان به نظر می‌رسد وضع حاکم بر شرایط آبی کشور فراتر از بحران‌ها و پدیده‌های طبیعی، محصول یک رویکرد مدیریتی است که درگذشته وجود داشته است و امروز مشخص شده که نتیجه‌ای جز تحمیل هزینه‌های سنگین بر جامعه و محیط‌زیست و زیست‌بوم ایران برای ما به همراه نداشته است. اکنون نیاز به عزمی ملی و تفاهمی گسترده است تا بتوان از این وضعیت فاصله گرفته و به سمت «حکمرانی آب» حرکت کنیم که باعث تعادل‌بخشی منابع آب و تضمین پایداری توسعه شود.

۱ مهر ۱۳۹۷ ۱۰:۵۷